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上海去中心化弥补主城与新城鸿沟dd-【新闻】

发布时间:2021-04-06 01:23:00 阅读: 来源:合金管厂家

上海去中心化:弥补主城与新城“鸿沟”

梁嘉琳

作为土生土长的上海人,桑荷已经习惯了家门口有条高速公路——沪松高速。在中国的语境下,作为高速路简称的两地——上海主城区与松江,很难被视为同一座城市。

桑荷更在意的是她每次到小区对面的咖啡馆会朋友,总要穿过这条车声隆隆的高速路,没有绿化带、没有人行道,甚至也没有让货车降速的红绿灯,让人心惊胆战。2001年买房以来,周围农田拔地而起十几个居住小区,房价从两三千涨到两三万,但引不来名医、名师,招不进剧院、书店,连到超市买点东西,也要跨到临近的区;“买菜都要坐两站公交,小区边上只有一个批发市场”。

这里是松江区,刚成为“城市副中心”候选区域不久。桑荷居住的九亭镇,本地、外来人口严重倒挂达1:10。14年间,从“农村”到“郊区”,再到“新城”,松江区是国际化都市人口去中心化的缩影,承受着主城区及其周边地区溢出的人口,但财政投入并未“钱随人走”,出现了“主城区赚钱,新城烧钱”的怪象,新城的公共服务供应长期滞后于房地产开发速度。

对此,上海市长杨雄在今年的《政府工作报告》中指出,继续推动城市建设重心向郊区转移、公共资源配置向郊区倾斜,加快形成与城乡发展一体化相适应的体制机制和政策体系。上海市规土局局长庄少勤则在上海“两会”期间透露,新一轮城市总体规划将在今年底完成,准备2016年上报国务院。

经济观察报获悉,作为该规划的阶段性报告,同济大学课题组向上海市政府建议,打破“中心城区—城镇体系”形成的二元结构,实施“区域性廊道”战略,在轨道交通沿线配置大型住宅、提供就业机会,建立更紧凑的生活圈,在人口规模总体平稳的前提下,优化人口的教育、收入结构,避免人口分布的城乡失衡。

人口疏解进行时

曾任上海市政协委员的上海市政府参事左学金,亲见跨年夜的汹涌人潮。2014年最后一天,左学金和家人在外滩附近吃晚饭。晚八点左右,左学金走在南京东路西藏路口的横道线上,不得不时时避让迎面而来的人流,“对冲相当厉害了”。3个多小时后,数百米开外,外滩拥挤踩踏事件发生,36人遇难。事后的调查报告显示,23时至踩踏事件发生时,外滩风景区的人员流量约为31万人。

跨年夜、春节、元宵……研究人口经济学的左学金意识到,面对来自全国各地甚至海外的汹涌人流,这座国际大都市的管理者们越发如履薄冰。今年上海“两会”期间,上海市委书记韩正就外滩拥挤踩踏事件坦言:“上海已是全球人口最多的城市,安全已是一个如坐针毡的问题。”

如果说跨年夜的高密度人群还具有特殊时点的应急性,那么上海市主城区的人口密度早已突破城市总体规划目标;截至2013年末,上海常住人口总量已达2415.15万人,成为全国建成区常住人口总量最多的城市,中心城区以10%的土地,承担了全市52%的人口。

上海市社会科学院人口与发展研究所副所长周海旺提到一个奇怪现象:国务院2001年才批复《上海市城市总体规划》,提出到2020年,全市实际居住人口控制在1600 万人左右;实际上,2000年规划还没获批,上海人口就突破1640万了,“城市规划已经远远滞后于人口形势”。

随着人口形势日益严峻,周海旺透露,上海市已经成立了人口调控和管理服务领导小组,市发改委给各区(县)制定了考核办法,指标层层分解。松江区人口调控办副主任陆伟才介绍,2013年,松江区常住人口184.8万人,但市里下达的“十二五”期末调控指标是180万人。为完成硬性的考核任务,仅去年一年,松江区提高了公办、民办学校的入学门槛,把4679名来沪人员随迁子女拒于入学门外;整治群租房5600户,清退近2.89万人。

一位接近上海市政府的知情人士透露,在全市层面,2480万人的新调控目标正在讨论中。这一目标与2415.15万人的现有人口只有一步之遥。但他同时说,这只是个阶段性目标,到新一轮规划2040年的规划期末,即便常住人口达到3000万人,对上海也是完全可承受的。对照纽约、东京的经验,人口增长也是城市繁荣的标志。

一边是中心城人口疏解压力较大,另一边是新城人口集聚能力不足。上海市规土局牵头的《上海市城市总体规划实施评估报告》披露,人口密度在2010 年就达到1.71 万/平方公里;而新城、新市镇人口密度仅为0.27 万人/平方公里。

“要想把9个新城发展起来,至少需要导入500万人。”周海旺说。2014年12月起,上海新一轮城市总体规划进入纲要编制阶段,同济大学课题组建议,将松江、青浦、嘉定、临港设为新的城市副中心。去年国庆假期,周海旺途径嘉定新城,“大中午的,阳光灿烂,地铁11号线边上,吃饭只找到一家小面馆,其他商铺大多还空着——人气很差。”

但这些新城没能迎来积聚人气的宽限期。周海旺说,其中的临港新城,按照2014年上海市、浦东新区层层分解的人口总量调控目标,临港人口年增长不能超过5000人,才过了半年,新增人口超过1万人,临港的干部很困惑:接下来是不是要把人往外赶了?“按照这个调控目标,临港要从20多万人发展到80万人,得花多少年?”

陆伟才强调,人口调控不是把人往外赶,而是优化人口结构,吸引更多中高端人才。周海旺建议,中心城区降低人口总量没错,但要允许郊区新城的人口适度增长,不能搞“一刀切”。

转向“区域性廊道”

在松江区定居13年后,桑荷确信,新城的公共服务供应长期滞后于房地产开发速度。以她居住的小区为例,户型、治安、物业还算可以,但小区外环境不如意——到了周末,她更愿意坐公交到隔壁的闵行区看电影、逛超市,而不是吸着尾气沿沪松高速走15分钟到本镇的购物广场。

桑荷爱看话剧、逛书店,但她只能赶到20公里开外的市区,还要掐算好演出时长——晚上过了10点就是地铁末班车,过了8点公交车的频次也降到半小时以上。“加个公交站点,修条立交桥,硬件搞起来还算容易,但好的老师、医生招过来不容易。”桑荷说,邻居也是上海本地人,觉得松江的房子比较新、比较便宜,原本举家迁过来,但考虑到孩子上学,最终还是把松江的房子租出去,再去主城区租了个学区房。周海旺及多名松江区干部证实,这些留不下来的人不在少数。

此前在上海市人大的专题审议会议上,交通部专家委员会委员、市人大代表於世成呼吁,人口要有序地疏散出去,就要解决老百姓的交通问题。对此,上海市规土局局长庄少勤在会上透露,将打造社区生活圈,建设安全舒适的公交网络和交通系统。“随着城市副中心建设,上海的城市骨架被拉得更大,但个体的活动半径是有限的。”承担上海新一轮城市总体规划课题研究的主要负责人、同济大学教授张尚武接受经济观察报专访时说,新一轮规划强调“更紧凑的生活圈”:一是基本生活圈,控制在15分钟步行内,保障日常生活和基本的公共服务;二是日常通勤圈,控制在30-40分钟内,实现上下班的空间组织。当然,长三角城市群之间的商务通勤可以控制在1-2小时内。“上海要重新进入轨道时代。”张尚武提出了基于交通网的“区域性廊道”理念:一方面,未来轨道交通重点不再是中心城,而是往郊区发展,外围放射线会大大加强;另一方面,利用大运量快速交通,在轨道交通沿线配置大型住宅,提高居住密度;并提供更多就业机会,解决工作居住失衡问题。未来上海至少可建设6条区域性廊道。

在市场经济条件下,用行政手段限制或推动人口流动越来越难。就传统的“中心—外围”人口分布模式而言,张尚武说,中心城区都是白领,郊区都是制造业工人,就近就业是最经济的,但城市“摊大饼”无法得到遏制。介于“中心—外围”和“新城模式”两种模式之间的“城市走廊模式”,张尚武说,可以做到既疏解人口,又提高市民的舒适度、幸福感。

非均衡利益机制

每天早上,桑荷6点就要起床,即使从松江区最靠近主城区的九亭镇出发,也要花1个半小时才到单位。住在郊区,工作在市区的他们,被俗称为“钟摆一族”。

上海快速增长的常住人口大部分正涌向郊区。过去10年间,上海全市新增常住人口多达660万人,但中心城区的常住人口总量却在下降。

在周海旺看来,主城区集中了大型企业、商务业态,“钟摆一族”把税交在市区;但随着人口不断导入,郊区新城却要满足“钟摆一族”的医疗、教育、养老需求,有的街镇甚至把财政支出的三分之一用于解决随迁子女的就学问题,这造成了主城区“赚钱”、郊区“烧钱”的怪象。受此影响,主城区和郊区生均经费差距也在进一步拉大。

松江区社会治理办公室主任助理曹军告诉经济观察报,松江区有4个10万人以上的大型居住社区,建设、管理费用都要由区级财政承担。本来,松江区已经把土地腾出给中心城区迁入人口了,如今“原住民”的福利水平还要被外来人口摊薄。比如,泗泾镇每年给20万居民提供免费体检,现在又要多承担7万外来人口的体检费用。“钱随人走”的大原则虽然写在文件里,但根本落实不下来。“要想吸引高端人才,必须提供更高水平的公共服务,但市、区(县)两级财政弊端显现出来了,市一级的转移支付不够郊区用。”周海旺呼吁,要借鉴香港等国际城市经验,将两级财政改为一级财政,进行全市统筹。并尽快征收房产税,充实郊区的地方财源。

受财力限制,执法人员也配给不足。桑荷吐槽说,一些小摊贩在小区附近占道经营,把人行道占满了,行人只能走非机动车道,单车只能走机动车道。卖菠萝的削了皮,直接扔在地上,时间长了就发臭,但两三个城管,“根本管不动。”

不过,对于这些“城市副中心”候选区域而言,终于等到一个好消息。上海市委书记韩正参加上海“两会”青浦代表团审议时表示,基础设施建设要向郊区转移,公共服务资源配置要向郊区倾斜,使郊区群众和中心城区群众一起,更好地共享上海改革发展成果。

(应采访对象要求,桑荷系化名)

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